Participatie is geen gunst maar een recht

Dinsdag 11 februari 2020

De omwonenden rond Schiphol hebben gemengde gevoelens bij het luchtvaartoverleg de afgelopen jaren. Positief was de oprichting van de Omgevingsraad Schiphol (ORS) als verbeterde vorm van de wettelijk verplichte Commissie Regionaal Overleg Schiphol (CROS). Door verbreding van de taak met het vraagstuk wonen/vliegen en de directe verkiezing van een onafhankelijke en gekozen bewonersdelegatie was een goede basis gelegd voor een voortzetting van de overlegvorm waaruit de Aldersakkoorden voortkwamen. Hiermee werd de rol van bewoners bij overleg, consultatie, advies en onderhandelingen over de landzijdige en economische aspecten van de ontwikkeling van Schiphol wettelijk verankerd en democratisch gelegitimeerd.

Helaas vielen de resultaten tegen. De ORS werd sinds de oprichting in 2015 gedomineerd door onvermogen of onwil om de afspraken van het akkoord uit te voeren. Zelfs stevige pijlers als selectiviteit, baangebruik, nachtvluchten en hinderbeperking stonden voortdurend ter discussie. Het Nieuwe Normen- en Handhavingsstelsel (NNHS) is nog steeds niet in wetgeving verankerd met als gevolg dat de gedoogsituatie voortduurt. Voor omwonenden is feitelijk een rechtsvacuüm ontstaan, omdat een beroep bij de rechter bij overtreding van de normen niet kan slagen.

Schiphol heeft de toegestane groei voortijdig binnen gehaald zonder de bijbehorende hinderbeperking te leveren. Het aantal ernstig gehinderden is in tien jaar met ruim de helft toegenomen in plaats van gedaald. Derhalve is er geen sprake van ‘ontwikkeling in balans met de omgeving’, zoals de opdracht in de Luchtvaartwet luidt. Het is niet het overleg dat heeft gefaald, maar de governance die tekort is geschoten. Een Luchthavenverkeersbesluit (LVB) met een plafond van 500 duizend vluchten (waarvan 29 duizend in de nacht) en een aangescherpte vierde-baanregel zijn nog steeds niet in werking. Overigens heeft het plafond wel zijn werk gedaan, want zonder die grens zou er nu geen discussie zijn of Schiphol wel moet groeien na 2020.

Onderhandelingen

Bij de onderhandelingen in het najaar van 2018 over de ontwikkeling van Schiphol na 2020 hebben de bijna  honderd gekozen kiesmannen en de bewonersdelegatie zich uitgesproken voor een groeistop t/m 2023 en nakoming van de eerder beloofde hinderbeperkende maatregelen. Het concept akkoord dat voorlag bevatte in feite een groeigarantie voor Schiphol tegen een niet gegarandeerd pakket van hinderreductie; bovendien ontbraken afspraken om eerst de achterstallige hinderbeperking in te halen. Daarom hadden niet alleen de bewonersdelegatie maar ook de bestuurders geen vertrouwen in dit concept akkoord en wezen het af. In zijn verslag van januari 2019 gaf Hans Alders blijk van voortschrijdend inzicht met betrekking tot de eerder afgesproken 50/50 regel, waarbij de door de sector behaalde geluidswinst voor 50% mocht worden omgezet in toename van vliegbewegingen.  De ‘Aldersparadox’ bewijst dat de  beperkte hindervermindering door bijvoorbeeld minder lawaaiige vliegtuigen volledig wegvalt tegen de toename van het aantal vliegtuigen omdat hinderbeleving niet alleen met decibellen maar ook met frequentie van geluidhinder te maken heeft.

Er moet een ander normenstelsel met bijbehorende afwegingsmethodiek komen voor netwerkkwaliteit, leefbaarheid, gezondheid, veiligheid en duurzaamheid. Mede wegens de klimaat- en stikstofdiscussies willen wij een fundamentele heroverweging over de omvang van de luchtvaart. Daarvoor is tijd nodig en die is er ook, want Schiphol heeft geen recht op groei (ook niet volgens de methodiek van het regeerakkoord), kan die ook niet kwijt (met het huidige banenstelsel en baangebruik – zie eisen Onderzoeksraad voor Veiligheid)) en hoeft ook niet te groeien om aan de voor Nederland relevante vraag te voldoen (hub-model is verouderd).

We kregen bijval van de BRS (bestuurdersdelegatie), zodat er weliswaar geen unaniem ORS-advies kwam, maar wel een meerderheidsadvies: ‘Eerst zien dan geloven’ en ‘Pas op de plaats t/m 2023’ (luchtruimherindeling). Een extra argument voor deze opstelling was uiteraard ook dat uit de maatschappelijke consultatie door de ORS in het geheel geen draagvlak bleek voor groei. Zowel de Luchtvaartdag, de internetconsultatie als herhaald publieksonderzoek laten zien: twee derde van de bevolking wil geen groei. Het is niet alleen verzet in onze eigen achterban, maar ook een grote kanteling in de publieke opinie die ons bijvalt. Deze bijval is alleen maar toegenomen.

Luchtvaartnota

De hoogstnoodzakelijke fundamentele heroverweging over de luchtvaart is in 2019 op gang gekomen met voorbereidingen van de Luchtvaartnota, Luchtruimherziening en Landelijke aanpak Meten en Rekenen. Die projecten moeten antwoord geven op drie vragen: hoeveel luchtvaart is nodig, waar kan die worden afgewikkeld en onder welke voorwaarden. Het had in de rede gelegen dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) had gewacht op de uitkomsten alvorens een besluit aan te kondigen over groei van Schiphol.

Door de combinatie van een groeiperspectief  met de beginselen ‘Minder hinder’ en ‘Geen groei op krediet’ (een eigentijdse invulling zijn van het aloude adagium ‘Ontwikkeling in balans met de omgeving’) schept ze verwarring. Dat was onnodig, want ‘geen groei op de pof’ betekent dat er eerst hindernormen moeten komen en een maatregelenpakket dat hinder daadwerkelijk vermindert. Daarbij gaat het niet alleen om geluid, maar ook om normstelling voor schadelijke uitstoot (CO2, ultrafijnstof en stikstof).

In een ander opzicht heeft de minister nog een voorschot genomen op de toekomst. De opdracht aan Schiphol om een hinderreductiepakket samen te stellen om groei te verdienen heeft ertoe geleid dat buiten de ORS met gemeenten en bewonersorganisaties afzonderlijke gesprekken zijn gevoerd. Het lijkt erop dat daar toezeggingen zijn gedaan of op z’n minst verwachtingen gewerkt die niet kunnen worden waargemaakt en dus teleurstelling zullen geven. Dieptepunt van deze achterkamertjes-procedure was een besloten gemeenteraadsvergadering met een vijfjarige geheimhoudingsverklaring. Het is ronduit schandalig en in strijd met de wet dat de ORS de beoordeling en prioritering is ontnomen. Het ministerie sanctioneert hiermee de tactiek van voldongen feiten die zo kenmerkend is voor ‘Schiphollen’.

Nieuwe participatiestructuur noodzakelijk

Voor de drie luchtvaartprojecten is een ad hoc consultatiestructuur tot stand gebracht met luchtvaartgesprekken, huiskamerbijeenkomsten, klankbordgroepen, kerngroepen, focusgroepen, inloopavonden, ontwerpsessies, communities, etc. Daar tussendoor lopen nog de zienswijze-procedures, de evaluatie van de ORS o.l.v. Pieter van Geel en de Commissie Cohen. Het is hoog tijd dat er een einde komt aan deze wildgroei door een nieuwe governance & participatiestructuur te ontwerpen.

Op basis van de ervaringen met de deelname aan de Klankbordgroep Luchtvaartnota heeft de ORS-bewonersdelegatie een aantal bezwaren tegen dit participatiemodel. Het verschil tussen een klankbordgroep en een begeleidingscommissie is geen semantische kwestie: begeleiding betekent gezamenlijke opdrachtformulering en joint fact finding. Beide zijn nodig voor vertrouwen. Bij een klankbordgroep blijft de inbreng beperkt tot reageren op plannen of onderzoek en hopen dat daarmee iets wordt gedaan. Wij hebben een principieel andere visie op participatie: die moet zijn permanent, integraal en professioneel.

De participatieve democratie is een adviserende aanvulling op de parlementaire democratie waar besluiten worden genomen. Zonder af te doen aan die beslissingsbevoegdheid, is advisering onontbeerlijk om de kwaliteit van de besluitvorming te verbeteren. Participatie moet daarom serieus worden genomen en niet vrijblijvend toegepast. Omwonenden van luchthavens en diegenen die verder weg onder de routes wonen verdienen collectieve en individuele rechtsbescherming via een wettelijk verankerde status: naast representatief stemrecht hebben ze een participatief ‘bemoeirecht’. Dit burgerrecht is gericht op normering en handhaving van de omgevingskwaliteit.

Omdat de omgevingskwaliteit thans schromelijk tekort schiet is een participatiemodel nodig dat schaamteloos afspraken schenden verhindert. De strategische adviesfunctie over de kaderstelling van de luchtvaart is een onlosmakelijk onderdeel van het toekomstige ‘bemoeirecht’. Vooralsnog is onduidelijk of de Omgevingswet een geschikter kader biedt voor omgevingsparticipatie dan de Luchtvaartwet. In ieder geval moeten de huidige drie belangenbehartigers (sector, bestuurders, bewoners) op gelijke voet en transparant toegang behouden tot de beslissers. De geschiedenis laat zien dat gezamenlijke belangenbehartiging op termijn weer een alternatief wordt voor gescheiden beïnvloeding. Totdat er een beter organisatiemodel is uitgedacht, moet de ORS blijven bestaan.

Het toekomstige participatiemodel moet rekening houden met een aantal waarden: gelijkheid (geen verschillen tussen inwoners per gemeente), representativiteit (verkozen vertegenwoordigers) en innovativiteit (sociale media). Er zijn nieuwe spelregels nodig die meer recht doen aan het wederzijdse belang. De maatschappelijke consultatie zoals eind 2018 door de ORS uitgevoerd kan als voorbeeld dienen.

Het regionale overleg kan niet beperkt blijven tot het verdelen van de ellende. Dweilen met de kraan open is een moeizame bezigheid, zeker als het gebeurt op een waterbed. Het is trouwens sowieso een illusie om te denken dat omwonenden zich de mond laten snoeren.

ORS-bewonersdelegatie

februari 2020

Deel dit bericht

11 februari 2020

Bewonersdelegatie schort overleg over toekomst Omgevingsraad op

Lees meer
7 februari 2020

ORS bewoners vragen Eerste Kamer om Omgevingswet terug te zenden naar Tweede Kamer

Lees meer