Van Hinderbeperking naar Omgevingskwaliteit
Woensdag 30 september 2020
Evaluatie Omgevingsraad Schiphol (ORS)
Het Tussenadvies – Van Geel maakt een onderscheid tussen nationale regie en regionale coördinatie. Bij de aanvang van het Berenschot-onderzoek heeft de ORS-bewonersdelegatie bedongen dat zij pas een standpunt inneemt over regionale coördinatie nadat bekend is welke rol zij krijgt bij nationale regie. Over de governance is op dit moment niets bekend. Vandaar dat een positiebepaling over het regionale stelsel nog niet mogelijk is. Wel kan (niet uitputtend) een aantal ijkpunten worden genoemd.
Uit balans
De belangrijkste reden waarom het Aldersakkoord van 2008 geen vervolg heeft gekregen voor de periode 20202030 is dat van het uitgangspunt ‘Ontwikkeling in balans met de Omgeving’ niets terecht is gekomen. Schiphol heeft wel (en voortijdig) het plafond van 500.000 vluchten behaald zonder de daarbij behorende hinderbeperking te leveren. De toename van het aantal ernstig gehinderden met ca. 50% illustreert dat. Logisch dat beide omgevingspartijen (bestuurders en bewoners) geen vertrouwen hadden in de belofte van Schiphol dat het in de toekomst wel goed zou komen.
Omdat Schiphol toch een groeigarantie eiste kwam er geen unaniem akkoord. Het verslag dat Hans Alders opstelde is echter de facto een meerderheidsadvies: ‘Pas op de plaats’ tot en met 2023. Die tijd zou moeten worden benut voor een fundamentele discussie over te toekomst. Zo’n discussie is ook nodig omdat het Aldersverslag concludeerde dat de berekende hinder uitgedrukt in het aantal gehinderden geen overtuigende maat is voor de hinderbeleving. Ook anderen (zoals de Raad voor Leefomgeving en Infrastructuur) hadden al een betere normering voor hinder en hinderbeperking bepleit.
Met de toezegging ‘Minder hinder’ en ‘Geen groei op krediet’ nam de minister van IenW in haar brief van 5 juli 2019 in feite het principe van voorwaardelijke ontwikkeling over, inclusief de verbetering van de omgevingskwaliteit. De Luchtvaartnota zou uitsluitsel gegeven over de noodzakelijke omvang van luchtvaart om Nederland goed verbonden te houden (netwerkkwaliteit) en over de grenzen waarbinnen dat mogelijk is (omgevingskwaliteit). Helaas is de nota een gemiste kans waardoor nog steeds een solide wettelijk kader voor de toekomstige inpassing van Schiphol in haar omgeving ontbreekt.
Omgevingskwaliteit
Hinderbeperking zoals dat tot nu toe is opgevat en toegepast komt neer op het verzachten van de schadelijke gevolgen van de luchtvaart op leefbaarheid, gezondheid, veiligheid en duurzaamheid.
Voor omwonenden die de nadelen van de luchtvaart letterlijk aan den lijve ervaren zijn met name leefbaarheid en gezondheid van belang. De minister zelf spreekt van verbetering van de omgevingskwaliteit, die op dit moment dus onvoldoende is. Omwonenden zijn intussen van mening dat de grenzen van Schiphol al lang zijn bereikt en overschreden, dus uitbreiding op locatie is onmogelijk. Er is een nieuw ruimtelijke ordeningsbeleid nodig om de vraag naar woningbouw en die naar vliegverkeer te accommoderen.
Hinderbeperking is in het verleden vastgelegd in vrijblijvende convenanten. De wet- en regelgeving met betrekking tot het baan- en routegebruik kent daarnaast veel uitzonderingsgronden, waardoor de bescherming van omwonenden in de praktijk weinig voorstelt. In de toekomst zijn heldere regels nodig die de bewoners daadwerkelijk bescherming bieden. Deze regels stellen lokale maxima aan de hinder, waaronder: sluitingstijden, gemiddeld aantal uren per dag, frequentie per uur, hinder door landingen/starts, dagdeel.
Naast de algemene norm van het aantal gehinderden, moet er een norm komen voor lokale omgevingskwaliteit die niet mag worden overschreden. Om dit betrouwbaar en onafhankelijk vast te stellen moet een onafhankelijk meetsysteem worden ingericht dat met name de situationele geluidshinder en vervuiling alsmede de trendmatige ontwikkeling vastlegt. Bovendien moet regelmatig GGD-onderzoek de impact op gezondheid vaststellen. Zonder deze informatie is het niet mogelijk om hinderbeperkende voorstellen op hun gevolgen te beoordelen, in samenhang te bekijken en procedureel te prioriteren.
Rechtsbescherming
Een dergelijk afwegingskader wordt extra belangrijk in de toekomst, omdat routeoptimalisatie steeds minder soelaas biedt. We staan aan de vooravond van een ingrijpende luchtruimherindeling met grote gevolgen voor baanconfiguratie en baangebruik. Daarom knelt het ook dat individuele rechtsbescherming tegen vliegtuigoverlast feitelijk niet bestaat.
Dat maakt het nog belangrijker dat omwonenden de kans krijgen om bij de ORS plannen voor hinderbeperking in te dienen. Deze moeten na beoordeling op uitvoerbaarheid onderdeel worden van een Meerjarenprogramma Omgevingskwaliteit Schiphol. De daaraan ten grondslag liggende criteria zullen door de Tweede kamer moeten worden vastgesteld. Inventarisatie, consultatie en monitoring moet worden belegd bij de ORS2.0.
Participatie
De ORS en de voorganger CROS hebben ruime ervaring opgedaan met hinderbeperkende voorstellen. Daarbij is gebleken dat het draagvlak voor oplossingen niet vanzelfsprekend is. Niettemin is er sprake geweest van constructief meedenken mits voorstellen voldoende kwaliteit hebben, afspraken worden nagekomen en rechtstatelijk voldoende bescherming bieden.
Het waterbedkarakter van overlast leidt er al gauw toe dat hindervermindering ontaardt in hinderverplaatsing. Ook moeten gemaakte afspraken over hinderbeperkende maatregelen worden gemonitord en waar nodig leiden tot bijstelling of aanpassing.
Voor een zorgvuldige afweging is continuïteit nodig, d.w.z. de aanwezigheid van een capabele en ingewerkte bewonersvertegenwoordiging. Deze verwoordt met name de stem van de wettelijk erkende categorie ernstig gehinderden en slaapverstoorden, d.w.z. zij die het kind van de rekening worden als hun belangen dreigen te worden verkwanseld (kettingbeding, anti-cumulatie vlieglawaai). Mede omdat de effecten van Schiphol en van de Nederlandse luchtvaart gemeente- en provinciegrenzen overstijgen is permanente participatie op regionaal en nationaal niveau noodzakelijk. Het daarvoor ontworpen model van gekozen bewonersvertegenwoordigers per baancluster garandeert afspiegeling en bevordert terugkoppeling. Overigens is de drempel voor formele participatie (100 steunbetuigingen voor een stem in het kiescollege) zo laag dat dit geen belemmering vormt.
Naast deze structurele participatie is er ruimte om anderen ad hoc of themagewijs te betrekken. Een goed voorbeeld is de maatschappelijke consultatie over het advies na 2020. Omdat deze vorm hoge verwachtingen wekt is een voorwaarde dat serieus rekening wordt gehouden met de uitkomsten. Dat is helaas bij die gelegenheid aantoonbaar niet het geval geweest, wat de vertrouwensbreuk compleet heeft gemaakt.
Het ontwikkelen en bewaken van omgevingskwaliteit veronderstelt ook de actieve betrokkenheid van deskundigen van gezondheidsdiensten, planbureaus en experts in de operationele cyclus (capaciteitsdeclaratie, slotuitgifte, gebruiksprognose, evaluatie gebruiksprognose, monitoring, handhaving). Het bewaken van dat proces is – naast adviseren over hinderreductie – de kerntaak van ORS2.0
Netwerkkwaliteit
Inpassing van Schiphol in de omgeving betekent dat in de toekomst omgevingskwaliteit de ruimte bepaalt voor netwerkkwaliteit. Binnen die grens kan worden voorzien in optimale internationale verbindingen via de lucht volgens het concept van Internationaal Openbaar Vervoer (IOV).
Helaas is hiervan niets terug te vinden in de Luchtvaartnota. Deze gaat nog steeds uit van het “groei-verdienmodel voor innovatie”. Dat zou moeten worden vervangen door een selectief voorkeursscenario met uitsluitend bestemmingen en vluchten die essentieel zijn voor de verbondenheid van Nederland voor zakelijke en particuliere passagiers. Zo’n scenario “Verbinding” staat trouwens als publiek economisch belang centraal in de nota.
Regie & coördinatie
Het Tussenadvies Van Geel maakt een onderscheid tussen nationale regie en regionale coördinatie. Omdat partijen verschillende bevoegdheden en belangen hebben, is de zin van een overleg- en adviesorgaan als de ORS om een zo vroeg mogelijke fase van de besluitvorming tot integrale afstemming en afweging te komen van de uiteenlopende belangen. Dat is te meer nodig bij het luchtvaartbeleid wegens de eerdergenoemde grens overstijgende gevolgen van luchtverkeer.
Ter wille van een gelijk en transparant speelveld is permanente participatie geboden. De ORS-bewonersdelegatie wijst nadrukkelijk op de risico’s van ontkoppeling en houdt dus onverkort vast aan gezamenlijke adviesbevoegdheid over zowel netwerkkwaliteit als omgevingskwaliteit. Vanzelfsprekend doet dit niet af aan het primaat van de politiek dat altijd geldt.
De in het tussenadvies genoemde drie modellen voor regionale coördinatie zijn op basis van nader onderzoek door bureau Berenschot vergeleken op hun merites. Wat de bewoners betreft is de gebiedsregisseur-variant de enige die voldoet aan eisen van onafhankelijkheid en vertrouwen.
Alle ORS-partijen onderschrijven de noodzaak van stroomlijning van informatievoorziening en dienstverlening via het een-loketmodel. De concrete invulling in de vorm van een Omgevingshuis kan in de praktijk worden beproefd. Daarin worden activiteiten ondergebracht zoals als webcare, meetsysteem, klachtenmanagement, compensatieregelingen, etc.
Afhankelijk van de advisering door de Commissie Cohen over de algehele governance van de luchtvaartsector kunnen nog geheel andere organisatiemodellen worden overwogen, bijvoorbeeld een onafhankelijke nationale luchtvaartautoriteit.
Conclusie
De inhoudelijke uitdaging voor het nieuwe stelsel is geen andere dan die in het verleden: ontwikkeling in balans met de omgeving. De ORS-bewonersdelegatie betwijfelt of daarvoor een stelselverandering nodig is. Ieder stelsel moet minimaal voldoen aan de volgende eisen:
– het belang van omwonenden wier leefomgeving wordt aangetast door luchtvaart moet zelfstandig en structureel zijn vertegenwoordigd op nationaal en regionaal niveau;
– zekerheid dat afspraken worden nagekomen en schending niet wordt beloond;
– open en transparant proces onder onafhankelijke leiding.
ORS-bewonersdelegatie
20 september 2020